Luis Alberto Romero

artículo publicado

9 de julio de 2016

El Estado a 200 años de la Independencia

Cómo nos relacionamos con el momento fundador de 1816, cuyo Bicentenario celebramos? Doscientos años después, el Estado soberano proclamado en Tucumán poco se parece a nuestro actual Estado argentino. Reconstruir la historia de dos siglos, seguir uno de los hilos de la trama dejando de lado los otros –aun el de la nacionalidad, tan íntimamente ligado– exige al historiador un esfuerzo analítico digno de un anatomista. Pero el desafío debe ser encarado, para rendir cuentas, hacer un balance honesto y pensar en cómo seguir adelante.

El gesto del 9 de julio de 1816 tuvo una grandeza y una audacia sorprendentes en ese grupo de congresales, hombres prudentes, en su mayoría letrados o clérigos. Al comenzar sus deliberaciones, con el manifiesto “Fin de la revolución. Principio del orden” tomaron distancia de las prácticas y discursos de los años posteriores a 1810, que juzgaban exagerados o disparatados. Pero proclamar la Independencia de las Provincias Unidas en América del Sud –como hicieron poco después– fue un gesto mucho más audaz que el de los hombres de Mayo.

Forzados por las circunstancias, estos se habían hecho cargo de un fragmento del derrumbado Imperio español en América, como ocurrió simultáneamente en varias capitales hispanoamericanas. En 1816, con excepción del foco rioplatense, todos los otros habían sido sofocados por los realistas, vigorizados por la restauración de Fernando VII y la política reaccionaria de la Santa Alianza. Independizarse significaba plantar cara al rey español, que para muchos era legítimo, confiando apenas en la morigeración de Gran Bretaña y en la capacidad, todavía no probada, del general San Martín.

El Estado declarado independiente era por entonces poco más que la fachada de una casa no construida. ¿Cuál sería el territorio del nuevo Estado, prudentemente definido como de “América del Sud”? ¿Qué pasaría con el Alto Perú? ¿Con Paraguay? ¿Con las Misiones? ¿Con la Banda Oriental, y con todas las tierras nunca ocupadas por los españoles? ¿Les ganarían la pulseada a Artigas y a los Pueblos Libres, cuyo proyecto competía entonces con el de los hombres de Tucumán?

​La misma incertidumbre tenían sobre la forma de gobierno: ¿monarquía o república? En favor de ambas había buenos fundamentos y muchas razones prácticas, de modo que la discusión quedó pendiente. ¿Existía al menos un embrión estatal para llevar adelante el proyecto? Estaba el Directorio, asentado en Buenos Aires, pero fue abatido en 1820, precisamente cuando se disolvían los Pueblos Libres. La rioplatense parecía destinada a ser una de aquellas “repúblicas aéreas” de las que hablaba Bolívar cuando lo ganaba la desesperanza.

Los triunfos de San Martín definieron las dudas sobre la independencia; en cuanto a la forma de gobierno, al declinar la Santa Alianza predominó el espontáneo sentimiento republicano, tan común en toda Hispanoamérica como singular en el resto del mundo occidental, salvo en los Estados Unidos.

De la crisis de 1820 quedaron en pie una docena de provincias autónomas, con la idea, clara pero poco acuciante, de que debían formar un Estado. Solo debían resolver algunas cuestiones, como el carácter unitario o federal de su gobierno o el modo de repartir las rentas de la Aduana de Buenos Aires, único ingreso fiscal consistente. En el fondo se trataba de encontrar una fórmula de convivencia de las provincias con Buenos Aires, la mayor y más rica de ellas.

La solución no fue sencilla. La discusión transcurrió a lo largo siete décadas de guerras civiles, jalonadas por treguas y acuerdos, transitorios pero constructivos en el largo plazo.

El más importante, la Constitución de 1853, dejó una base institucional acordada y un Estado embrionario. Pero las guerras se prolongaron por otras tres décadas, más sangrientas aún, cuando el conflicto con Paraguay exacerbó las resistencias provincianas al gobierno central.

El conflicto fue definido por el nuevo Ejército nacional, que sucesivamente sometió a las provincias –la última fue Buenos Aires, en 1880– a la autoridad de un Estado que, finalmente, pudo exhibir el monopolio de la coerción legítima. En el mismo impulso, el Ejército también sometió a los imperios aborígenes del desierto, ocupó la Patagonia y aseguró el control del Chaco Austral. Hacia 1880 el nuevo Estado controlaba un territorio casi igual al que actualmente tiene la Argentina.

Por entonces, con la inmigración, los ferrocarriles y el desarrollo de la producción agropecuaria, ya estaba en marcha la gran transformación que construyó la Argentina moderna. La participación del Estado, cuya organización se consolidó luego de 1880, fue decisiva. En pocas décadas se plasmó el sistema institucional diseñado en la Constitución, se establecieron el sistema judicial, el monetario y el fiscal y se lanzaron políticas, como la educativa, que modelaron profundamente la sociedad.
El sistema público de enseñanza, creado en 1884, resultó decisivo para nacionalizar a los argentinos, formar a los ciudadanos y capacitar a los habitantes para desenvolverse y prosperar.

Fue una de las políticas que el Estado promovió a lo largo de casi un siglo, sin que los matices de los distintos gobiernos la modificaran en lo sustancial.
Otras políticas de gran influencia –más allá del juicio que merezcan– fueron la creación del Estado regulador e intervencionista luego de 1930, las políticas sociales de Perón en 1946 o las políticas de promoción económica de la década de 1960. Todas muestran que había un Estado potente, que pudo formularlas, sostenerlas y desarrollarlas mediante una burocracia capacitada, eficiente y con una idea definida del servicio público.
Pero, simultáneamente, los gobiernos incursionaron por un camino distinto, que terminó llevando al Estado muy lejos del rumbo inicial.

Desde que tuvieron recursos disponibles, los gobernantes destinaron una parte a promover iniciativas que, aun sin perder de vista el interés general, concedieron una ventaja importante, una franquicia para un sector particular. El primer ejemplo fue la promoción de la industria azucarera de Tucumán, que nunca llegó a ser eficiente y competitiva. Algo similar ocurrió posteriormente con la industria nacional para el mercado interno, con las regiones atrasadas o con las grandes empresas extranjeras de los años sesenta.

De la promoción a la prebenda, y de esta a la corrupción, se desarrolló una zona matizada pero cada vez más oscura, en la que lo decisivo era asegurar que los gobernantes concedieran o mantuvieran un privilegio para un grupo de interés adecuadamente organizado y aguerrido, como los sindicatos, los empresarios, la Iglesia, los militares, así como infinidad de grupos menores.

Después de 1955, muchos de estos grupos avanzaron y se establecieron en los ministerios y oficinas estatales, para empujar desde adentro las medidas deseadas. Esta colonización convirtió al Estado en campo de combate y en botín, reduciendo su capacidad de acción autónoma.

La conflictividad social, instalada en su interior, culminó en la gran crisis de 1975. Fue entonces cuando se cerró este largo ciclo estatal, en el que convivieron potencia y prebendarismo.

De esta crisis surgió un consenso largamente instalado: según los militares, había que “achicar el Estado para agrandar la Nación”. Las razones y justificaciones cambiaron a lo largo de las cuatro décadas siguientes, pero de hecho todos los gobiernos participaron en la tarea de desarmar e inutilizar el Estado, ya fuera por acción deliberada o por omisión, como fue el caso del de Alfonsín.

El punto emergente era el déficit fiscal, originado en un exceso de empleados públicos –una de las viejas formas de prebendarismo–, pero sobre todo en el costo acumulado de las políticas de promoción y subsidio.

Para achicarlo, se optó primero por privatizar empresas estatales, vendiendo los bienes o el monopolio del servicio. A la vez, el Estado ahorró reduciendo su participación en áreas básicas, como la educación y la salud, confiando en que sería sustituido por la iniciativa privada, al menos para quienes pudieran pagarlo. Finalmente, se neutralizaron o suprimieron los entes estatales de regulación y control, para facilitar la acción de los grupos beneficiados con las privatizaciones y a la larga, también la de los gobiernos.
Este triunfo del Estado prebendario y sus beneficiarios por sobre el Estado potente, preocupado por el interés general, estimuló la polarización social, la consolidación de un pequeño núcleo, muy rico y poderoso, y la formación de un vasto sector de pobres, en el que cayeron amplios sectores de las clases medias. Fueron ellos quienes sufrieron la retirada estatal de sus obligaciones básicas.

En su última fase, luego de la crisis de 1989, el Estado experimentó una transformación más profunda. Sus gobernantes modificaron el mecanismo del sistema prebendario, abandonaron su rol pasivo de receptores y se convirtieron en sujetos activos del expolio estatal. Por esa vía, la corrupción se convirtió en un régimen, que podría llamarse cleptocrático. Estos gobernantes completaron la liquidación del Estado, y particularmente la de aquellas agencias u oficinas que –como el Indec– podían limitar su gobierno discrecional.

A fines de 2015, un nuevo gobierno recibe un Estado destruido. Aquello que, siguiendo la inspiración de los hombres de Tucumán, la sociedad había construido durante un siglo y medio se halla hoy corroído en todo su cuerpo, desde su burocracia hasta su mismo fundamento: el Estado de derecho. No sé si los hombres de Tucumán eran tan conscientes como nosotros de la inmensidad de los problemas que encaraban. Podemos suponer que sí, estimularnos con el ejemplo de su audacia y no vacilar en la indispensable tarea de reconstruir nuestro Estado.

Publicado en Clarín

Etiquetas: Bicentenario de la Independencia, Constitución, Destrucción del Estado, Estado potente, Estado prebendario, Reconstruir el Estado

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