Luis Alberto Romero

artículo publicado

noviembre de 2019

La democracia argentina. Problemas y perspectivas

El primer problema que presenta la democracia tiene que ver con su definición: muchas discusiones se obviarían si cada uno explicitara de qué está hablando, pues bajo la denominación genérica existen cosas muy diferentes. Partamos del mínimo común denominador: desde fines
del siglo XVIII –la democracia griega es un antecedente lejano y sin continuidad– la democracia se refiere a un principio de legitimidad de la autoridad, fundado en la voluntad popular. “Pueblo” y “voluntad” distinguen claramente la democracia de las monarquías no constitucionales, pero ambos conceptos tienen tal grado de abstracción que pueden interpretarse de diferentes maneras. Así ha ocurrido, y por eso hay tantas variedades democráticas.

En nuestra historia democrática, que se remonta a 1912, conocimos dos variedades principales. Una de ellas deriva de la Constitución, el régimen republicano, la representación y la división de poderes, y también de la definición de libertades y garantías individuales. Así, llamamos democracia republicana a la que se asocia con esos principios, y garantiza la libertad política, el respeto recíproco de los tres poderes del Estado y el gobierno representativo, surgido de elecciones no objetables. La segunda forma, que de hecho ha sido la predominante, parte de la idea de la unidad del pueblo, y de su expresión directa a través de un líder, que encarna su espíritu y sus aspiraciones y las ejecuta. Suele denominarse democracia plebiscitaria de líder, señalando que se cuestiona la idea constitucional de representación,
pues el pueblo la delega en su líder, a través de elecciones –entendidas como plebiscitos ratificatorios– pero también de otras maneras, como las manifestaciones masivas o la exhibición de símbolos. Investido con esa autoridad, el líder no necesita someterse a la Constitución y a las leyes, que puede modificar si así expresa el sentir del pueblo, ni tampoco respetar las libertades políticas de los disidentes, que por definición no pertenecen al pueblo y, en consecuencia, sólo pueden ser ubicados en el lugar de los enemigos del pueblo. En nuestro país, a partir de la sanción de la Constitución de 1853 y la creación del Estado nacional, la principal tarea fue su organización institucional, que incluyó las instituciones republicanas de gobierno. Hasta 1912, la república funcionó regularmente, con un sistema electoral que, de acuerdo con la Constitución, se basaba en el sufragio universal masculino. Todos los varones adultos, nativos o nacionalizados –debe recordarse que el número de inmigrantes era grande y que pocos de ellos se nacionalizaba– podían votar, pero la mayoría no lo hacía, debido a que la intervención de los llamados gobiernos electores manipulaban los resultados de los comicios. En 1912, la ley Sáenz Peña estableció tres novedades: el carácter obligatorio del sufragio, que pasó a ser a la vez un derecho y un deber; el carácter secreto y el uso del padrón militar, que limitaron mucho las posibilidades de manipulación; y la división de la representación entre la mayoría y la primera minoría, que debía estimular la aparición de nuevas fuerzas políticas. Los cambios se notaron casi de inmediato: enorme afluencia de votantes, creación de partidos políticos orgánicos y aparición de una nueva camada de dirigentes. Así entró la Argentina en la era de la democracia de masas.

EL PRIMER CICLO DEMOCRÁTICO, 1916-1945

El primer ciclo de la política democrática de masas transcurrió entre la asunción de Hipólito Yrigoyen en 1916 y el derrocamiento de Juan Domingo Perón en 1955. Durante esos años la Argentina creció, aunque menos intensamente que en las décadas anteriores, y el Estado conservó su potencia, que se tradujo en la profunda transformación de los modos de intervenir en la economía y en el desarrollo de las políticas sociales. El país siguió recibiendo inmigrantes y la sociedad, crecientemente democrática, mantuvo y amplió su capacidad para integrarlos.

Las dos figuras emblemáticas de este período tienen muchas diferencias entre sí, pero a la vez algunos rasgos comunes, que justifican la caracterización de este primer ciclo democrático. El padrón electoral aumentó permanentemente, por mayor concurrencia a los comicios y por la extensión de los derechos políticos a las mujeres y a los habitantes de los territorios nacionales, convertidos en provincias. Estas dos medidas se adoptaron durante la presidencia de Perón. Las credenciales democráticas mínimas de ambos personajes son inobjetables, sobre todo si se las compara con el interludio de la década de 1930, donde fue habitual el fraude electoral. Ambos ganaron sus elecciones con claridad y amplitud, en comicios no objetados. A la vez, sus gobiernos fueron constitucionales, pero escasamente republicanos, particularmente en lo referido a la división de poderes. Yrigoyen, convencido de que el pueblo había delegado en él una misión regeneradora, se desentendió del Congreso –donde existía una fuerte oposición–, y usó ampliamente la facultad presidencial de decretar intervenciones provinciales en los recesos parlamentarios. Perón, igualmente convencido de poseer un mandato popular, avanzó sobre las instituciones: la Corte Suprema, las autonomías provinciales e inclusive la Constitución. En un aspecto las diferencias fueron grandes: en Yrigoyen pesó la tradición liberal de respetar absolutamente las libertades políticas. Perón, que descartó toda vinculación con el liberalismo, suprimió la posibilidad de expresión de las fuerzas opositoras, y su gobierno, inicialmente autoritario, fue derivando hacia la dictadura. Lo más significativo es que ambos compartieron la idea de que su movimiento político se identificaba con el pueblo y con la Nación. Yrigoyen decía frecuentemente que la “causa radical” era la “causa nacional”, a la que se oponía “el Régimen falaz y descreído”. Perón convirtió las “Veinte verdades peronistas” en Doctrina Nacional, de rango constitucional, y descalificó a sus opositores como “la oligarquía”. En ambos casos, la identidad entre movimiento político y Nación o pueblo excluía de la vida política a los opositores, relegándolos al lugar de enemigos de la Nación. No había lugar lícito para las minorías, aun cuando fuera un tercio del electorado. La consecuencia de esta concepción unanimista, enunciada por Yrigoyen, e impuesta por Perón mediante el uso masivo de los recursos estatales, fue una vida política facciosa e inestable, que dio pie a las dictaduras militares.

En suma, en una sociedad con enormes potenciales democráticos, por la fuerte igualación y la intensa participación, no se constituyó un régimen democrático estable ni, mucho menos, republicano y liberal.

EL SEGUNDO CICLO DEMOCRÁTICO, 1983-2015

Entre 1955 y 1983 la democracia no fue un tema relevante en la política. La proscripción del peronismo privó de legitimidad a los gobiernos de Frondizi e Illia e introdujo en la política a los militares, como tutores pretorianos y luego como agentes de dictaduras cada vez más duras. La lucha política se hizo cada vez más facciosa, la democracia perdió prestigio y las cosas transcurrieron en otros escenarios: el de las negociaciones corporativas, para la creciente puja de intereses por la distribución, y el de las movilizaciones callejeras y la violencia armada para los conflictos
políticos. Ambos escenarios –y no el parlamentario– fueron los decisivos entre 1973 y 1976, con gobiernos constitucionalmente elegidos, incapaces de canalizarlos, que abrieron el camino a la última y feroz dictadura militar.

Los horrores de la dictadura y la inyección ética surgida del movimiento de defensa de los derechos humanos alimentaron en 1983 una poderosa ilusión democrática, que fue –a diferencia de la anterior experiencia– republicana y liberal. Tras ella se movilizó una ciudadanía activa y comprometida, que inundó y revitalizó los partidos políticos.

Su contenido quedó sintetizado en el discurso de campaña de Raúl Alfonsín, que unía el Preámbulo de la Constitución con la aseveración de que con la democracia se comía, se curaba y se educaba. Con el Preámbulo se afirmaba la condición fundacional y absoluta del Estado de derecho, del gobierno republicano, de las libertades personales y del pluralismo. Estas afirmaciones representaron un giro profundo respecto de las formas de la primera experiencia democrática. A la vez, expresaban una confianza enorme en las capacidades del Estado para solucionar los problemas profundos de la economía y la sociedad.

La presidencia de Alfonsín, guiada por estos principios, satisfizo parcialmente las enormes expectativas generadas. La investigación de la CONADEP y el juicio a las Juntas militares demostraron las capacidades del Estado de derecho. La intensa vida política y pública –en el Congreso y en las plazas– demostró la potencialidad del sistema representativo y de las libertades públicas. La convocatoria a los opositores ejemplificó la vigencia y los méritos del pluralismo.

Pero a la vez, dificultades objetivas y errores políticos pusieron en evidencia los límites de un gobierno que estaba lejos de poseer la panacea. Corporaciones fuertes –los sindicatos, la Iglesia, los militares– bloquearon importantes políticas del gobierno, mientras que un Estado con capacidades reducidas no pudo controlar la inflación y las crisis, que comenzaron a revelar las realidades de una Argentina nueva. La ilusión –sin duda desmedida, pero por eso mismo potente– cambió de signo y se tornó en desilusión, pérdida de convicciones y de militancia y repliegue a la vida privada. Sin ese sostén de la civilidad, la democracia inició su retorno a las fuentes.

Durante los diez años de gobierno de Carlos Menem la experiencia democrática comenzó a recorrer ese camino regresivo. La crisis de hiperinflación de 1989 permitió al Presidente obtener del Congreso un conjunto de facultades extraordinarias, fortaleciendo el peso del Ejecutivo en la delicada tríada republicana. Los poderes fueron usados para una tarea: la reforma del Estado. Era necesaria y urgente, y el anterior gobierno no la tuvo entre sus prioridades. Sus objetivos eran razonables, pero su ejecución fue descuidada –la reducción del Estado lanzó a la desocupación a muchos trabajadores, sin redes de contención– y a la vez interesada: la privatización de empresas estatales se gestionó para favorecer a un sector de empresarios habituados a vivir a costa del Estado. Concentración económica y corrupción formaron parte del nuevo rumbo democrático, en el que las instituciones republicanas comenzaron a desnaturalizarse, particularmente por la conformación de una “mayoría automática” en la Corte Suprema, la gradual pérdida de importancia del Congreso, y, finalmente, la reforma constitucional que habilitó la reelección. Dos cosas se conservaron del impulso fundador de 1983: las libertades políticas y civiles y el pluralismo, que se manifestó en la voluntad del gobierno peronista de reconciliarse con sus antiguos enemigos.

La crisis que estalló en diciembre de 2001, y motivó la renuncia del presidente De la Rúa, sacó a la luz todos los problemas de la economía, el Estado y la sociedad, que venían desarrollándose desde mediados de la década de 1970. La nueva democracia, a diferencia de la anterior, se había construido sobre una sociedad crecientemente empobrecida, y cada vez más polarizada y segmentada. La crisis dio visibilidad a la miseria y sacó a las calles a los sectores medios. Las consecuencias políticas inmediatas fueron la pérdida de legitimidad de la representación política –“Que se vayan todos” – y una destrucción de los partidos políticos: se perdía así otro de los elementos centrales de la segunda experiencia democrática. Este retorno a las fuentes de la primera experiencia democrática se completó durante los doce años de gobierno de Néstor y Cristina Kirchner. En relación con el de los diez años de Menem, no se trató de un giro sino de una continuidad y una radicalización en los caminos ya iniciados por aquel Presidente.

Un punto importante se refiere al Estado, cuya reducción –iniciada durante la dictadura militar– se profundizó en los años ‘90 y se continuó en los doce años kirchneristas, quizá disimulada por un aumento importante de
las facultades del gobierno y el manejo discrecional del Estado. Se desmantelaron agencias estatales especializadas, con saberes difíciles de recuperar, como el INDEC, y se desmontaron mecanismos republicanos de control y rendición de cuentas, como la Sindicatura General de la Nación. Por ese camino, el gobierno avanzó hacia el autoritarismo decisionista, ajeno a la tradición republicana.

Esos poderes acumulados fueron empleados en la producción, desde el gobierno, de los sufragios necesarios para ganar las elecciones, poniendo cabeza abajo el principio básico de la democracia: la soberanía de la voluntad popular. En muchas provincias bastó con asegurarse la fidelidad de los gobernadores mediante el uso arbitrario de los recursos fiscales. En el decisivo conurbano bonaerense, los cuantiosos subsidios a los grupos pobres sirvieron para cosechar votos para la administración.

Finalmente, el fundamento ético, insuflado en 1983 y ya desnaturalizado en los años de Menem, desapareció cuando el gobierno de los Kirchner transformó la vieja corrupción –el cobro de un funcionario por una gestión– en una maquinaria organizada por los gobernantes para saquear al Estado y, a través de él, a la sociedad toda. El sistema cleptocrático fue un aporte novedoso de estos años. ¿Que quedó del pluralismo de 1983? A partir de un “relato” hegemónico, construido con tradiciones nacionalistas, populistas y setentistas, y enriquecido por el aporte de una corriente derivada de los “derechos humanos”, la politización adquirió una dimensión facciosa y persecutoria, que el gobierno alentó. En suma, durante esos doce años funcionó un régimen que se encuadra en el modelo de democracia plebiscitaria de líder propio de la primera etapa democrática y que presionó sobre los límites mínimos la idea de democracia.

BALANCE Y PERSPECTIVAS

Diciembre de 2015 es un buen momento para interrumpir el análisis histórico de la democracia que tenemos y comenzar a pensar en términos de perspectivas. El gobierno de Mauricio Macri ha cambiado muchas cosas,
pero su ciclo no se ha completado, y no sabemos cuáles de ellas se mantendrán. Comencemos con los problemas formales de la democracia que tenemos. Treinta y seis años de continuidad democrática, ocho presidencias y tres o cuatro cambios de signo político (1989, 1999, 2003, 2015) conforman un balance ampliamente favorable respecto de nuestra primera experiencia. La vulnerabilidad se ha reducido. Ya no hay golpes militares ni es previsible que vuelva a haberlos. Hubo crisis institucionales, pero la salida se ha producido dentro del marco legal, lo cual es alentador
respecto de las instituciones y de la conciencia social de su importancia. Saldo positivo, pues, pero con un caveat: no descuidarse.

Respecto de las calidades republicanas que establece la Constitución, el balance es negativo: hemos marchado hacia una democracia decisionista, con frecuentes violaciones del espíritu constitucional, aunque –también
es cierto– nadie se animó a tocar la letra. Tampoco hubo cambios sustanciales en el primer ciclo democrático, ni siquiera en la Constitución de 1949.

En cuanto a las calidades estrictamente democráticas, el problema de fondo es la escasez de ciudadanos y la baja intensidad de la ciudadanía existente. Sólo así se explica la tolerancia respecto de la desnaturalización del sufragio –requisito democrático mínimo– que representa su “producción” desde el gobierno. Esas prácticas, justo es decirlo, no estuvieron ausentes de nuestra primera experiencia democrática, a la que en tantos sentidos hemos retornado.

Pero los grandes problemas no están en los mecanismos democráticos y representativos sino en el contexto que lo condiciona y que nos explica las disfuncionalidades democráticas. Sin pretender agotar los temas, menciono los que me parecen más importantes o de resolución más compleja. En primer lugar, la escasa relevancia del Estado de derecho y la relatividad del principio del gobierno de la ley. No es una cuestión atávica –del tipo “los argentinos somos así– sino una consecuencia de los largos períodos de violación de esos principios, durante las dictaduras militares y las democracias autoritarias. Entre los ciudadanos, el conocimiento de la ley es impreciso y juzgado innecesario. Pueden conocerla, pero eso no implica un sentimiento de obligación; más bien hay una elección casuística, en la que se evalúa si su cumplimiento es conveniente y si puede eludírselo. Esto último es frecuente, dada la incapacidad del Estado de poner realmente en vigencia un conjunto de leyes, por otra parte frondoso y contradictorio. El contrato ciudadano, que articula derechos y obligaciones, está afectado desde la base, y más aún desde que se considera que cualquier intento de hacer efectiva la autoridad estatal es una manifestación de autoritarismo, contra el cual se enarbolan sacrosantos derechos y libertades personales. Esta confusión es alimentada, del lado de quienes administran la ley, con la idea de que su letra debe ser interpretada y adaptada a cada circunstancia, y que –según una doctrina en boga– cualquier sanción es en principio negativa.

La incapacidad del Estado para el enforcement es parte de un deterioro general de su maquinaria burocrática. Las capacidades perdidas por sus agentes y agencias y el hundimiento de la ética del funcionariado se deben a muchas décadas de intrusión de los gobernantes, de descarte de los criterios meritocráticos, de acción arbitraria. Todo lo que inutiliza al Estado para la gestión lo han ganado los gobiernos en libertad para tomar decisiones.

Por otra parte, el Estado fue perdiendo –a pasos al principio, y aceleradamente desde hace cuarenta años– su capacidad para arbitrar entre los intereses, para regularlos, controlarlos y hacerlos útiles al interés general. Por el contrario, los intereses han ido colonizando el Estado, determinando sus decisiones y utilizándolo como botín. En lo chico, alguna mafia se ha instalado en cada rincón remoto donde un interés particular se vincula con un segmento de la burocracia. En lo grande, las sucesivas “patrias” han crecido expoliando al Estado, hasta que otra, de origen político, construyó en los años del kirchnerismo una maquinaria cleptocrática.

que no existía en 1975 y hoy incluye a un tercio de los habitantes. La responsabilidad de un Estado que los ha abandonado es enorme. Los problemas derivados de su existencia, y de los modos de subsistencia –que
afortunadamente han encontrado los afectados– son muchos y muy variados. Mencionemos la existencia de vastos territorios que viven en la zona gris de la ley; la proliferación del delito organizado y el tráfico de drogas y las enormes dificultades del Estado para restablecerse en ese territorio cuyos pobladores aprendieron a vivir sin él, sus servicios y su ley.

Reabsorber y reincorporar el mundo de la pobreza es una tarea prioritaria y una obligación moral. Hay muchas dificultades, y una no menor está en la cantidad de gente que vive y lucra con ella o la utiliza para sus discursos, pues hay muchas cosas que se pueden justificar en nombre de los pobres. De todos ellos, mencionemos uno, directamente atinente a la democracia: se trata del articulador político, que opera como eslabón de una red que une a la administración del Estado, en sus distintos niveles, con los referentes sociales, y utiliza su posición intermediaria para canalizar subsidios, transformarlos en votos o en muchedumbres manifestantes.

Los lucros políticos y económicos que se obtienen con este sistema son grandes, pero es más importante la desnaturalización del principio democrático: no hay ciudadanos, pero hay votantes, cuyo voto se puede organizar y hacer productivo desde el gobierno.

Finalmente, está la grieta, originada en un “relato” hegemónico e intolerante, que organiza a los defensores del statu quo y bloquea todo diálogo. Su construcción remite a viejos orígenes –el nacionalismo populista–, reorientaciones no tan lejanas –el setentismo– y, sobre todo, al empalme que los Kirchner lograron realizar con una corriente surgida en el mundo de los derechos humanos, que sin perder contacto con sus orígenes, y la legitimidad de allí derivada, la ha conducido a un destino que está en las antípodas de su origen. Hoy, los derechos humanos no fundamentan una democracia plural y republicana, sino otra, plebiscitaria, unanimista y facciosa, que organiza todas las resistencias a las reformas y bloquea el desarrollo de las capacidades del país. Y en lo que hace a la democracia, imposibilita la convivencia en la diversidad y genera un clima faccioso que conduce a diversas formas de violencia.

Estos son los problemas contextuales que condicionan el futuro de la democracia y, a la vez, organizan las opciones políticas del presente, que perfectamente podrían agrupar a quienes defienden los distintos aspectos del statu quo, y quienes se proponen reformarlo. Hoy, la construcción de consensos es muy difícil. Hemos llegado al momento de la confrontación y la decisión, y ojalá lo hagamos con el propósito de restablecer, de inmediato, los puentes entre las partes e iniciar, en conjunto, lo que es en definitiva la tarea principal de un Estado organizado democráticamente, que excede ampliamente los mecanismos de selección de los gobernantes. Se trata de organizar desde el Estado el pensamiento de la sociedad: proponer temas y alternativas, estimular el debate público –que requiere de una masa ciudadana comprometida y activa– y luego decantar los saldos y proponer políticas que, de ser aprobadas, serán políticas de Estado. Esa debería ser la democracia del futuro.

Publicado en Revista Criterio

Etiquetas: Balance de la democracia en 2015, Democracia, Democracia de líder, Democracia institucional, Política.

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