Luis Alberto Romero

artículo publicado

14 de diciembre de 2014

Poco Estado y mucho Gobierno

“El Estado se encuentra corroído, pero el Mercado, su contraparte en los países más normales, está también ausente en un país donde existen muchos negocios, pero poco capitalismo”, afirma Luis Alberto Romero.

El historiador, partiendo de una clara diferenciación conceptual entre Estado y Gobierno, examina a grandes rasgos el proceso del Estado argentino y el papel de los grupos de prebenda; analiza la manera desprolija con que desde el principio funcionó la intención de achicar el poder de los grupos privilegiados y afirma que hoy, el grupo gobernante ha terminado de destrozar el Estado y usa sus elementos desarticulados, pero potentes, como la Afip, para gobernar  discrecionalmente. “Quizá sea porque un Estado así no puede gobernarse con rutinas: hay que hacerlo a los golpes”, concluye.

Uno de los problemas principales de la Argentina actual es que tiene poco Estado y mucho Gobierno. Son dos cosas diferentes, aunque a menudo se las usa indistintamente. Los gobiernos son los que, durante un período acotado de tiempo, están a cargo de la administración del Estado. Los gobiernos pasan y el Estado queda, aunque a veces queda muy mal.

El Estado es algo complejo, que conviene analizar. En primer lugar, se trata de la organización institucional del país: sus leyes, derivadas de la Constitución Nacional, y el gobierno de la ley, o Estado de derecho. Nuestra Constitución define el régimen de gobierno: representativo, republicano y federal. En otros tiempos, ésta fue considerada una cuestión menor, como cuando se demandó a los gobiernos ejecutividad y se minusvaloró la importancia de la ley. Hoy está claro que la seguridad jurídica, basada en el respeto a la ley, es central para cualquier actividad social.

El Estado es también los órganos de administración: las oficinas, reparticiones y agencias, y los organismos como el INTA, el Banco Central, el Indec. Allí se organiza y acumula la experticia, el conocimiento técnico necesario para instrumentar las decisiones del gobierno, y para señalar los límites de la discrecionalidad. Los funcionarios, la burocracia, son los sujetos de la experticia y del control. La experticia se garantiza, o debería garantizarse, con los sistemas de formación y los criterios de promoción basados en el mérito. Pero además, es importante la “ética del funcionariado”, según la conocida caracterización de Max Weber, es decir, la idea del servicio público y la responsabilidad, que incluye el control o límite a la discrecionalidad de los gobernantes.

Todo esto es bien conocido, aunque no siempre practicado. Vale la pena señalar otro rasgo, que remito a una frase de Émile Durkheim, uno de los fundadores de la sociología y un destacado republicano. Dijo que “el Estado es el lugar en dónde la sociedad piensa sobre sí misma” y subrayó el papel activo del núcleo principal del Estado -altos funcionarios y políticos- para tomar iniciativas y lanzarlas a la discusión social, a través del Parlamento, la prensa, las asociaciones civiles y cualquier otro canal de expresión. Al cabo de este debate público, la iniciativa vuelve rechazada o validada, corregida y ajustada, para que el Estado la retome y convierta en una política. Iniciativa estatal, debate y realización estatal concretan este proceso de reflexión, que culmina en la formulación de las llamadas “políticas de Estado”.

Un Estado potente y colonizado, 1870-1970

Examinemos el caso del Estado argentino, con una perspectiva temporal extensa. La Argentina tuvo un Estado potente, que se construyó a fines del siglo XIX y duró, con sus altibajos, hasta los años setenta. Fue además un Estado muy sensible a los reclamos de los intereses de la sociedad, que terminaron dirigiéndolo y limitándolo. En el largo siglo que va desde 1870 a 1970, estas dos dimensiones -como el doctor Jekill y el señor Hyde- se combinaron en un Estado potente que concluyó colonizado por los intereses.

La potencia significa la capacidad de asumir orientaciones, ejecutarlas y gestionarlas a lo largo del tiempo. Un caso icónico fue la Ley 1420 de Educación común, de 1884, que tuvo un papel decisivo en la conformación de la Argentina anterior a los años setenta: la integración social, la nacionalización y democratización, y la instalación de las ideas de mérito y progreso. Antes de eso hubo encendidas discusiones, que no desaparecieron, pero con la ley se creó el Consejo Nacional de Educación que montó el sistema público de enseñanza primaria, mediante una fortísima inversión estatal, que se mantuvo hasta los sesenta. Desde entonces, tomaron la palabra los técnicos: maestros, directores, inspectores, pedagogos, que discutían con los ministros y con el Congreso y conformaron una de las primeras burocracias estatales competentes.

Un análisis similar puede hacerse con el Banco Central; YPF; la legislación sindical de Perón, todavía vigente; o las leyes de promoción de Frondizi. El campo de injerencia estatal creció y también aumentó el número de empleados, muchas veces por razones ajenas a la eficiencia.

La otra cara de este Estado potente fue una relación con los intereses, que culminó en su colonización. Como en cualquier sociedad, desde principios del siglo XX se organizaron los intereses -grandes, medianos y chicos- principalmente para demandar al Estado: regulación, arbitraje, franquicias, en un arco que va del beneficio general al singular. Los médicos reclaman la ley de ejercicio legal de la medicina, que perfectamente puede incluirse en el campo del interés general, pero que implica una franquicia para un grupo profesional. En un momento, la franquicia pasa a ser privilegio, y la idea de “interés general” se hace confusa.

La ley sindical de 1945 tuvo una dimensión colectiva -creó un mecanismo para resolver razonablemente los conflictos del mundo industrial- y otra vinculada con la concesión de un privilegio, a través de la aprobación de personería gremial a un único sindicato por rama de industria. El privilegio de un grupo fue grande, pero también condicionado. En paralelo con la consolidación de la corporación sindical, se formó en el Romero: “Debemos recorrer un camino, quizás de una década o dos, para reconstruir el Estado que no tenemos, junto con la República que tampoco tenemos, y un capitalismo que debemos tener y del cual hoy son contados los ejemplos”. Ministerio de Trabajo, un sector burocrático nutrido, estatal, integrado por abogados laboralistas, que conformaron una burocracia bifronte. En 1970 la corporación sindical obtuvo una nueva prebenda, a través de la Ley de Obras Sociales.

Hay muchos otros ejemplos de presencia de grupos de interés en agencias estatales, seguramente bien conocidos por los lectores de este texto, que pueden ser evocados a través de grandes casos, como el de Aluar, o de las infinitas intervenciones estatales -subsidios, exenciones, protección, reintegros, retenciones- capaces de construir un negocio rentable o eventualmente de destruirlo.

De ese modo, el Estado potente se convirtió en un botín de los grupos de interés y a la vez en un campo de conflictos, donde los actores competían por el favor del funcionario o del legislador. La gran crisis de los primeros años de la década de los setenta y el Pacto Social fracasado mostraron la exacerbación de esta pugna. La política económica de la dictadura militar se explica en parte por su idea de desinflar el globo estatal para reducir los conflictos de intereses.

Desarmar el Estado

La idea de desarmar el Estado se inicia a mediados de los setenta y sigue vigente hasta hoy. Corresponde a un ambiente de ideas generalizado en el mundo y a circunstancias específicas, como el déficit estatal. Ha sido una constante de gobiernos de muy distinto signo, con discursos diferentes, que pueden ser la antítesis de los anteriores. No siempre fue una política deliberada, pero los efectos finalmente fueron concurrentes. La consigna de “achicar el Estado es agrandar la nación” encierra una ambigüedad: tirar por el desagüe el agua sucia y también el bebé. Adelgazar al Estado y liberarlo de la masa de empleados sobrantes, y de tareas que pueden ser hechas por otro, es compatible con el interés general. Pero en los últimos cuarenta años, esta orientación reformista del Estado, en lugar de robustecer las partes esenciales las achicó, quizá porque allí era más fácil cortar el gasto. Es lo que ocurrió con los servicios de salud, educación y seguridad, mucho más esenciales en un contexto de polarización social como el que se estaba desarrollando. Otra intencionalidad se perfila en la reducción de los mecanismos de control y de regulación, que tienen que ver con facilitar el desempeño empresario y también con liberar al gobierno de restricciones. Este propósito pesa mucho en la última década, en la que se ha avanzado en destruir agencias molestas como el Indec, manipular las oficinas de control o atentar contra el núcleo de la institucionalidad republicana. Con los funcionarios, las depuraciones ideológicas y el clientelismo produjeron una selección inversa; pero en principio, la dictadura militar inició un proceso de corrosión de la ética -el caso más grueso es el de la policía bonaerense- que la discrecionalidad posterior acentuó. Salvo con Alfonsín, nuestras máximas autoridades no fueron fuente de ejemplaridad. Por otro lado, la intención de achicar el poder de los grupos privilegiados funcionó de manera despareja desde el principio. Los militares intervinieron los sindicatos y abrieron las importaciones, pero consolidaron a la llamada “patria contratista” y a los grupos empresariales beneficiados con rentas monopólicas. Se trata de un modo de funcionamiento tradicional -el primer gran caso fue la explotación azucarera de Tucumán a partir de 1870- que creció como un subproducto vicioso del Estado potente, que fue desarrollando un modo de comportamiento empresarial en el que la inversión de riesgo y el emprendimiento dejaron el lugar a la búsqueda del viento de cola estatal. El Estado se encuentra corroído, pero el Mercado, su contraparte en los países más normales, está también ausente en un país donde existen muchos negocios pero poco capitalismo.

El grupo de prebenda más reciente, el actual, tiene una singularidad: no surgió de los negocios sino de la política, a partir de una formidable concentración de los recursos del Estado en las manos de gobernantes decididos a usarlo para acumular poder y riqueza. El grupo gobernante ha terminado de destrozar el Estado y usa sus elementos desarticulados pero potentes, como la Afip, para gobernar discrecionalmente. Quizá sea porque un Estado así no puede gobernarse con rutinas: hay que hacerlo a los golpes.

Víctima de este proceso, el Estado tiene poca capacidad de acción. No puede encarar políticas universales y solo están a su alcance las acciones focalizadas, precisamente cuando la formidable crisis social demanda un enorme esfuerzo estatal. En cambio, el gobierno se expande sin problemas. Cuanto menos controles, más arbitrariedad, al punto que la cuestión del Estado y la de la República terminan fundiéndose; y hoy, al reclamar por la República, se piensa en buena medida en el Estado. Pero no son la misma cosa. Con pureza republicana no se solucionan los problemas. Se necesitan políticas de Estado.

Las políticas de Estado

Para desarrollarlas se necesita una administración experta y proba, que hay que reconstruir, que trabaje sobre acuerdos sólidos, surgidos de la reflexión social. Para describir esto acuerdos, suele usarse la palabra consenso. No es la justa, salvo que la usemos ex post: debió de haber consenso puesto que todos tiraron para el mismo lado.

Si se escucha o se lee a los protagonistas -para eso sirve la historia- lo que se encuentra detrás de los acuerdos son discusiones, a veces duras y agrias. Hubo debate, confrontación, palabras fuertes, y también ganadores y perdedores. Pero a lo largo de este proceso, los ganadores refinaron su idea y, con conciencia o no, incorporaron los puntos de vista de los perdedores. Mientras que los perdedores, aunque siguieron protestando, seguramente hicieron lo mismo. Esto es lo que Durkheim llamó “la sociedad pensando sobre sí misma”.

La cuestión es sobre qué discutir. En los países normales se discute, por ejemplo, sobre cuánto Estado y cuánto Mercado debe haber. Esto no puede hacerse hoy aquí. No tenemos Estado ni Mercado, sino un empaste oclusivo entre ambos. Mi impresión es que debemos recorrer un camino, quizás de una década o dos, para reconstruir el Estado que no tenemos, junto con la República que tampoco tenemos, y un capitalismo que debemos tener y del cual hoy son contados los ejemplos. Al final del camino, quizá, derechas e izquierdas, estatistas y “mercadistas” tengamos algo que discutir. Hoy, la discusión principal es la que nos separa de quienes, por distintos motivos, quieren poco Estado y mucho gobierno.

Publicado en Revista Empresa

Etiquetas: Crisis del Estado, Empresarios prebendarios, Gobierno, Políticas de Estado

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